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实施水利安徽战略,推动长江河道办理现代化  
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安徽省长江河道砂石资源利用与思考
编辑: 周建春 澳门银河娱乐场官网: 2012-09-28 【字体: 保藏 打印文章

摘要:回顾了安徽省近年来在长江砂石开采中的做法,剖析了长江砂石资源开发利用中的资源产权归属不明确、规划基础条件产生重大变化等问题,从防止在资源利用中出现公用地哀痛剧的角度,对江砂资源的产权界定给出创议,并对开发利用砂石资源提议应:明确资源产权,实行统一办理;加强基础研究,科学订正规划等。
 
  长江采砂办理应该坚持堵疏结合的原则,在保持对非法采砂高压严打的同时,井井有条推动规划可采区的开采劳动[1],为沿江经济建造提供优质的建筑砂料来源。随着《长江河道采砂办理条例》(   以下简称《条例》)的颁布实施和《长江中下游干流河道采砂规划报告》( 以下简称《规划》) 的批准实行,   安徽省组织对几个规划可采区内的江砂实行开采,积累了经验。回顾长江砂石开采中的做法,剖析存在的问题,以更好地增进长江砂石资源开发利用。
  1长江安徽段砂石资源利用根本情况
  1.1江砂禁采情况
  安徽省长江干流河道采砂始于20世纪80年代后期,于90年代形成规模,并演变成滥采乱挖、办理失控的局面,非法采砂一度加剧了长江岸坡的崩坍强度,严重影响了河势稳定、防洪及航运平安。为有用控制长江采砂办理失控局面,安徽省人民政府于2000年10月23日施行的《有关在长江河道安徽段禁止采砂的限定》,对长江河道安徽段实行全面禁止采砂,禁采期为两年,即从2000年10月23日起至2002年10月22日止。2002年10月23日施行的《有关延长长江河道安徽段禁止采砂期限的通知》,决定将长江河道安徽段禁止采砂期限延长半年,即将禁采期延长至2003年4月22日。此后,为巩固禁止采砂劳动取得的成效,依照《条例》限定和国务院有关部门的要求,为依法做到长江河道解除禁止开采江砂的准备劳动,幸免解禁后采砂办理出现混乱局面,安徽省人民政府《有关继续延长长江河道安徽段禁止采砂期限的通知》,决定继续延长长江河道安徽段禁止采砂期限,解禁的具体期限由省人民政府另行通知。经过4年的禁采,长江河道上的乱采现象得到有用遏制。
  1.2规划可采区情况
  长江安徽段长416km,河道内水量及泥沙首要来自湖口以上干支流。据大通水文站史料记载,历年最大流量为92600m3/s,最小流量为4620m3/s,多年平均流量为28900m3/s。大通站1951~2000年平均输沙量为4.33亿t,多年平均含沙量为0.486kg/m3,多年平均悬移质中值粒径为0.017mm。期间最大年输沙量出现在1964年,为6.78亿t,最小年输沙量是1994年,为2.39亿t。据实测资料剖析,悬移质输沙量约占总输沙量的99.8%,输沙量年内分配与流量分配规律相似,首要集中在汛期5~10月份,约占全年的80~90%。
  安徽省长江干流河道根本上为江心洲十分发育的分汊河道。河道内汊江众多、流态复杂、洲滩消涨、主支汊冲淤兴衰,深泓线左右摆动不定,有的河段为单向冲淤变化,有的河段呈周期性交替变化。为科学合理地开发利用长江砂石资源,水利部批复本省共有10个规划可采区,涉及东流、官洲、安庆、太子矶、铜陵、黑沙洲、芜湖、马鞍山等8个河段。批准年度可开采总量为930万t,总的控制采砂船数量为28艘。
  2可采区开采的首要做法
  2.1实施配套限定,做到有章可依
  《条例》施行后,理顺了长江河道采砂办理体制,明确了各部门的办理责任,限定对长江采砂实行统一规划准则和采砂许可准则。以《条例》限定和批准《规划》为基础,安徽省政府制定了《安徽省<长江河道采砂办理条例>实施办法》、省水利厅先后制定了《安徽省长江河道采砂申请审批暂行办法》、《安徽省长江河道砂石资源开采权招标拍卖办法(试行)》、《安徽省长江河道采砂现场监监督办理办法(试行)》、《安徽省长江河道砂石资源费征收使用办理实施办法》和《安徽省长江河道砂石资源费分配使用实施细则(试行)》,一系列限定和文件的制定,   使长江河道采砂及其办理步入有章可依的轨道。
  2.2实施办理责任,做到分工明确
  在对可采区验收认定符合开采条件的前提下,由采区所在市人民政府就采砂办理劳动向省水利厅做出办理承诺,以批复同意后对申请的规划可采区实施解禁。实行一船一证、统一编号,经过公布竞争方式依法取得采砂经营权的买受人,由省水利厅发放河道采砂许可证;省长江河道采砂办理局受省水利厅委托,承担长江河道采砂审批劳动中有关文书发放和许可证公告等具体劳动,并承担对解禁可采区的监督检查;可采区所在市、县水行政主管部门及其采砂办理机构承担对采区现场实行监督办理,公安、交通等行政主管部门按照各自职责,协助做到长江采砂的监督办理劳动。
  2.3坚持平安第一,实行技术论证
  为确保防洪平安和河势稳定,对10个规划可采区统一实行了水下地形测量和采砂可行性论证,编制了《安徽省长江河道采砂规划实施方案》报安徽省人民政府审查批准。对组织开采的五个规划可采区,均在申报解禁之前,要求采区所在地市或县(区)采砂办理责任主体委托有资质的测量、设计单位分别重新实行可采区水下地形测量和可行性论证,技术论证结论对河势稳定、防洪平安和航运平安没有明显影响作为解禁的前提条件,作为省水行政主管部门对该采区的采砂许可证审批、发放的重要依据。
  2.4坚持市场手段,确保公布公正
  各采区的招标拍卖劳动在省水利厅的监督引导下,遵循公布、公正、择优的原则实行,由采区所在地市级水行政主管部门作为出让主体,运用市场竞争机制,采纳密封递价方式实行公布拍卖出让。拍卖出让公告事先在公布发行的市级以上报纸、安徽水利讯息网、安徽水利招投标网和安徽长江河道采砂办理网上向社会公布发布,有偿出让文件公布出售。对竞买人的资格审查以及重要事件的决策,省、市两级水行政主管部门及相干机构均采纳集中办公,集体研究的形式决定,实行阳光操纵,有用地防止了腐败作为的产生。在举行拍卖会之前,市级水行政主管部门还向竞买人现场展示采区砂样,举行风险提示会,增强竞买人的风险认识。
  2.5协调部门关系,明晰费用征收
  《条例》限定对在长江宜宾以下干流河道内从事采砂活动,实行“一证”(河道采砂许可证)、“一费”(长江河道砂石资源费)的办理准则。在长江湖口以下干流河道采砂,须缴纳长江河道砂石资源费2元/t。除应缴纳的长江河道砂石资源费外,买受人须缴纳采砂经营权出让费,具体金额按照受让情况确定,最初的黄泥滩采区经营权拍卖出让价22.68元/t,此价格一出,当时被认为是天价和非理性报价,从事后操纵来看,也未能得到顺遂实施。此后几次出让价格分别为6.52元/t、6.58元/t、13.97元/t、9.9元/t、6.62元/t。几年来可采区内共许可开采江砂315万t,收取砂石资源费630万元,取得江砂经营权出让收入2926万元。
  采区买受人还得向相干部门缴纳有关费用,为统一标准,便于征收,以芜湖市黄泥滩采区为例,采区买受人还须按以下项目、标准交纳相干费用:
  (1)国税局;增值税:按销售收入(不含税价)的6%征收。
  (2)地税局;资源税:0.5元/t;城市建造维护费:按增值税的7%征收;教学附加费:按增值税的3%征收;地方教学附加费:按增值税的1%征收;所得税:按销售收入的2%征收;地方水利建造基金:按销售收入6‰征收;
  (3)港航、海事部门;船舶港务费:每3天(不足3天按3天计)计为进出港各一次,每进港或出港一次,分别征收进口或出口船舶港务费每净吨(马力)0.55元;护航费:若采砂船申请护航,按限定收取费用;港航、海事部门征收的运砂船航养费、运管费、船舶港务费、货港费,实行打捆按载重吨收取,为1.5~1.8元/t。
  (4)其它部门费用;飞行公告费:按照报纸等媒介类型及版面大小收取;航标设置及维护保管费:采区专用航标委托芜湖航道处设置,航标产权归其所有,整个开采期间,每个航标设置及维护保管费5万元。
   2.6严刻现场监管,保障井井有条开采
  为严刻监管进入采区作业的采砂船能够按照河道采砂许可证的限定实行开采,防止越界偷采或不按实计量等违规作为产生,包管采区的正常秩序,采纳的办法有:明确现场监管主体;制定现场监管准则;加强现场监管力量;设置平安飞行标志;建立远程监控系统等。
  3江砂资源利用存在的问题
  3.1资源的产权定性问题
  砂石是长江河床的组织局部,是长江河势变化的重要动因,江砂又是一种资源,具有一定的流动性,从不少长江采砂后的补给情况来看,合理的开采并没有减少所采地的江砂资源,一般都能及时得到补给,这给不少地方和办理人员产生了误区,不采白不采,在自己所辖区域多采,上游与邻近区域砂石会给予有用的补充。这种认识的产生,首要由于江砂的资源产权到底应该归属于谁的问题没能得到很好的界定,宏观上江砂资源属于国家所有,这是没有问题,但到底由谁来代表国家行使这种权利,没有统一的认识和限定,此刻省际边界河段由长江委行使办理权,市属边界河段一般由省里协调办理,即使采区所在地明确为一个独立县区办理的,也涉及邻近水域的影响问题,经常导致开采时各种利益的不同博弈,在受益分配时也矛盾重重。由于公共资源的产权概念模糊,外部成本不会转化为内部成本,所以经常被过度使用,正如哈丁用“公用地哀痛剧”描述的理性追求最大化利益的个体作为导致公共利益受损的恶果[2]。
  3.2规划基础条件产生重大变化问题
  由于近年来长江上游和沿程水土保持工程发挥作用,特别是2003年6月1日起三峡工程蓄水等原因,长江中下游来水来沙条件产生了重大变化。2001~2006长江大通站年输沙量分别是2.76亿t、2.75亿t、2.06亿t、1.47亿t、2.16亿t、0.848亿t,均低于多年平均输沙量,2006年已不足多年平均值的20%,来沙量大幅度减少。
  3.3总量控制与资源统一办理问题
  《条例》对因吹填造地从事采砂活动的单位和个人,要求应当依法申请河道采砂许可证,但其所需开采的砂量没有纳入到规划确定的年度采砂控制总量的范围中去,资源未能统一办理使用,导致对长江采砂实行统一规划准则有一定的影响。据初步统计,2002~2005年,长江中下游河道工程类和吹填造地类采砂项目22项,累计审批采砂总量为7310万m3;而在2004年3月到2005年3月的一次比较集中的可采区采砂许可中,许可总量为1750万t,2005年4月到2006年5月,沿江有关省水行政主管部门对9个可采区实行许可的采砂总量为950万t,从数据来看,工程性采砂此刻的开采量已远远大于经营性开采许可量,使用于建筑性砂石料的来源减少。
  3.4实际供给与现实需要的刚性不足问题
  长江砂石资源的开采是有限的,长江中下游总的年度控制开采量此刻是3400万t。长江中下游几省经济发展正进入新一轮的高速增长期,沿江市县根本建造投入加大,建筑市场对砂石量的需求处于高位增长期。仅据南京市有关部门统计,此刻该市每年建筑用砂在5200万t左右。长江全江段近年来大多数省份都实行了禁采,即使在2004年3月到2005年3月的一次比较集中的可采区采砂许可中,许可总量也只有1750万t[3],鄱阳湖自今年4月1日实行禁采,长江采砂办理的压力将陡增。长江禁采几年来,黄砂缺口越大,价差就越高,偷采获利就越丰厚,从而形成一种恶性循环。
  3.5砂石资源费征收标准问题
  近年来,由于长江砂价大幅上扬,现在实行长江河道砂石资源费2元/t就较低了,固定的标准,使得资源费没有随着砂价的变动而相符合地动态调整,而起到对资源的配置调节作用,也是此刻在长江中下游,工程性采砂日益增多的重要原因,因为相对于在其他地点购土费用,在长江采砂造地较大地节省了工程投资。现行标准是考虑长江中下游采砂的第一次销售价5-12元,费率在25%-50%的幅度范围内[5],为便于实行而定的,现在价格产生了变化,应该及时予以调整。
  3.6采区规划的前期劳动问题
  长江安徽段现有规划可采区10个,普遍存在范围过小的问题,经过实施水下地形测量与砂石资源勘查,可采区大多存在覆盖层厚、砂质差的情况。有的采区地势偏高,非一定的高水位采砂船根本无法进入采区作业,有的采区甚至全是泥无砂可采。采砂船的功率控制也受限制,按照限定,准入采区的采砂船采砂设备功率不得超过750KW,即采砂功率应控制在500马力以上1000马力以下,此刻符合国家限定功率的采砂船舶为数较少。由于规划前期投入的经费不足、基础性资料收集不够,技术论证不够健全,是现有解禁的可采区中产生超范围、超功率、超时间、超量现象的重要原因。
  4砂石资源利用的思考
  4.1明确资源产权,实行统一办理
  砂石资源作为河床的组成局部是基础性自然资源,又有着区别于其他自然资源之特性,具有稀缺性[4]、地域性、流动性、多重性等特点。长期以来,我国长江河道内砂石资源产权模糊,权属不清,虽然宪法赋予了砂石资源归国家所有的法律地位,但国家作为所有者缺乏人格化产权代表,弱化了对长江砂石资源所有权的支配力。在《条例》颁布实施前,出现大量无序、无度、无偿利用的现象,根本上就是产权没有清晰的界定。《条例》颁布后,由于实行了许可准则,省级水行政部门审批后方能利用,从一定程度上处置了这个问题,但是要根本扭转砂石资源使用的混乱局面和标准用砂秩序,必须构建明确界定且有用实施的长江砂石资源产权准则,经过明晰长江砂石资源产权,实现长江砂石资源所有权和使用权的有用分离。国家就能凭借其所有权将资源使用权在一定层次上有偿转让给使用者,实现资源的资产价值。对资源在一定层面上统一办理有利于禁采的补偿机制建立,可以考虑对多年以来经确认以采砂为生的小吸砂船予以合理的补偿后予以取缔,对省际间开采予以生态性补偿。
  4.2加强基础研究,科学订正规划
  规划是龙头,是标准长江采砂办理的重要基础性劳动。近期按照水利部的布置,长江采砂规划订正劳动正在实行之中[6]。针对第一轮规划中暴露出的问题,特别是长江来水来沙条件产生了重大变化,必须全面剖析三峡工程运用后对采区泥沙补给的影响,一定要全面收集现有的长江河势等相干资料,科学地实行剖析论证,并适当考虑河势的动态变化。要科学确定总量及来源补给剖析,年度来沙量与开采量的动态调整指标,研究年际与代际之间的平衡问题,砂石资源的可持续利用及河床沙的使用问题,历史河道变迁过程中砂石沉积问题等。
  4.3加强准则建造,确保程序公正
  从总体而言,长江砂石资源是限量的,国家限定了许可准则。为此必须在确保平安的前提下,实行总量控制。作为一种有限资源的使用,必然产生竞争,准则建造特别重要,在实际劳动中要做到进一步标准许可程序、坚持有偿许可、实行竞争许可。
  4.4加强政策研究,提高利用效率
  由于长江非法采砂的违法成本和违法获益不相配套。守法成本高、违法成本低的问题比较突出,与违法带来的丰厚利润相比,违法成本根本不值得一提。对此必须从政策层面认真加以研究,制定切实可行的政策。
   此刻限定的对长江采砂按期监测难以得到实施;同时可采区开禁后的后验、评估机制有待建立。砂石资源费的征收标准创议实行浮动费率,从而达到动态办理,调整江砂利用结构,提高资源配置效率。
  4.5坚持市场调节,实现用途多元化
   从此刻的实际利用情况来看,长江砂石利用途径已经多元化,首要用途概括有:填塘、造地、挂淤再利用、建筑材料、制砖、航道治理等。坚持市场手段,能使长江砂石资源在这此多元利用过程中合理有用配置。统一办理后的江砂资源,其公益性用砂范围必须进一步严刻界定。
   4.6加强过程监管,确保平安井井有条
  要实施办理经费, 加强监管能力建造,长江河道采砂战线长、办理范围广、执法难度大,   必须在境内长江河段统一考虑采砂办理和执法基地等基础设施建造, 充实相符合劳动机构和人员,   合理配置采砂办理和执法劳动必须的设施和设备, 以满足执法办理和执法装备建造的需要。对于解禁采区,   一方面要实行统一采运砂票据办理准则,另一方面运用雷达、GPS、夜视仪等现代化技术手段,   联合海事部门的VTS船舶办理系统,实现采砂生产、运输、交易全过程、全方位测控和监控,以便发现问题及时处理。
  4.7注重统筹兼顾,强化部门协调
  水行政主管部门要在各级政府的领导下, 主动加强与公安、航道、海事等相干部门的联系, 加强沟通与协调, 团结协作,   进一步建立健全各有关部门联席会议、联合劳动准则, 探索有用的协作机制,   在法律法规框架下有用协作,进一步整合各部门资源,真正形成长江河道采砂办理的合力。
  4.8始终高压严打,防止资源流失
  要始终加强禁采期、禁采区采砂船只的集中停放办理, 加大对非法采砂活动的打击与查处力度,   加强边界河段的采砂的协作办理。对性质恶劣、影响较大、情节严重的非法采砂及暴力抗法作为,要依法从严从重从快处理,   始终保持严打高压态势, 及时把握和控制采砂动态。
  5、结语
  长江砂石资源产权不明晰,是导致长江非法采砂屡禁不止和砂石资源流失的重要原因,使长江砂石经营权的市场交易难以操纵,影响了长江砂石资源的优化配置。实行砂石产权准则研究,在科学规划的基础上,发挥市场机制的作用,有利于实现资源的可持续性利用,既做到合理开发,合理利用,又可以防止过度开采和不经济性开采。 

 
 
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